अर्थव्यवस्थेवर दूरगामी परिणाम करू शकणारे ‘एफआरडीआय’ विधेयक

– शशांक गुळगुळे

हे विधेयक आर्थिक क्षेत्रात कार्यरत असणार्‍या बँका, विमा कंपन्या, रोखे बाजार कंपन्या, निवृत्तीवेतन कंपन्या या सर्वांना लागू होणार आहे. कोणत्याही उद्योगात थकबाकीचे प्रमाण भरमसाट वाढले तर त्याचा परिणाम त्या उद्योगाच्या नफ्यावर तर होतोच, शिवाय भांडवल, गंगाजळी संपून उद्योग पुढे चालू ठेवणे कठीण होते. बँकांची स्थिती सध्या अशीच आहे. त्यामुळे नव्याने निधी उभारणे, देणी देणे, प्रलंबित ठेवणे किंवा काहीच शक्य नसेल तर दिवाळे काढणे या परिस्थितीवर किंवा परिस्थितीतून मार्ग काढण्यासाठी केंद्रसरकारला ‘एफआरडीआय’ कायदा संमत करून घ्यायचा आहे. पण हे विधेयक म्हणजे ‘रोगापेक्षा औषध भयंकर’ अशी स्थिती असल्याचे या विषयातील तज्ज्ञांचे म्हणणे आहे.

नोटाबंदी आणि नंतर जीएसटी या दोन निर्णयांनंतर केंद्रीय अर्थखात्याला ‘फायनान्शियल रिझॉल्युशन अँड डिपॉझिट इन्शुरन्स’ (एफआरडीआय) हे विधेयक संमत करून घ्यायचे आहे. केंद्रीय मंत्रिमंडळाने १४ जून रोजी झालेल्या बैठकीत संसदेच्या पावसाळी अधिवेशनात हे विधेयक मांडण्यास मान्यता दिली. त्याप्रमाणे हे विधेयक संसदेत मांडले गेले व संसदेने त्याची समीक्षा करून अहवाल देण्यासाठी दोन्ही सभागृहांच्या संयुक्त संसदीय समितीकडे सुपूर्द केले. या समितीने विधेयकावर जनतेकडून सूचना मागितल्या होत्या. संयुक्त संसदीय समितीचा अहवाल आल्यावर दोन्ही सभागृहांत साधक-बाधक चर्चा होऊन या विधेयकाचे कायद्यात रूपांतर होईल. हे विधेयक वादग्रस्त ठरणार हे निश्‍चित असल्यामुळे, या विधेयकाचा अभ्यास करणार्‍या संयुक्त संसदीय समितीने अहवाल सादर करण्यासाठी आणखी वेळ मागून घेतल्याने हे विधेयक संसदेच्या २०१८ च्या अर्थसंकल्पीय अधिवेशनातही मांडले जाणार नाही.

भारतातील बँका- प्रामुख्याने सार्वजनिक उद्योगातील बँका- प्रचंड थकबाकीमुळे डबघाईला आल्या आहेत. जून २०१७ अखेर थकित कर्जांची रक्कम ८.२९ लाख कोटी रुपये होती; सध्या ती १० लाख कोटी रुपयांच्या घरात गेली आहे. अनुत्पादक कर्जांच्या यादीतील पहिल्या १२ बँकांपैकी ११ बँका सार्वजनिक क्षेत्रातील असून त्यांचा त्यातील वाटा ८८ टक्के आहे. प्रचंड अनुत्पादक कर्जांच्या बोजामुळे या बँकांची नफा वाढविण्याची क्षमता कमी झालेली आहे. उद्योगास दीर्घ मुदतीचा अर्थपुरवठा करण्यावर मर्यादा पडल्या आहेत. एकूणच अर्थव्यवस्था सुरळीतपणे चालण्यासाठी, तसेच लाखो ठेवीदारांचे आर्थिक हितसंबंध सुरक्षित राखण्यासाठी अशा आजारी बँकांना आर्थिक अरिष्ट्यातून सोडविणे गरजेचे आहे. यासाठी सरकारने हे नवे विधेयक आणले आहे. केंद्रीय अर्थमंत्र्यांना कधीही सार्वजनिक उद्योगातील बँकांच्या बुडीत/थकित कर्जांबद्दल प्रश्‍न विचारला तर ते नेहमी ‘हे मागील कॉंग्रेसप्रणीत केंद्रसरकारचे पाप आहे’ असे उत्तर देत. जनतेने हे उत्तर किती वर्षे ऐकायचे? साडेतीन वर्षे ऐकले! जनता आता ‘तुम्ही सारखे अगोदरच्या राजवटीकडेच बोट दाखवत बसणार काय’ असा प्रश्‍न विचारायच्या मनःस्थितीत आली असताना जनमत विरोधात जाऊ नये म्हणून शासनाने हे विधेयक आणले आहे.

हे विधेयक आर्थिक क्षेत्रात कार्यरत असणार्‍या बँका, विमा कंपन्या, रोखे बाजार कंपन्या, निवृत्तीवेतन कंपन्या या सर्वांना लागू होणार आहे. कोणत्याही उद्योगात थकबाकीचे प्रमाण भरमसाट वाढले तर त्याचा परिणाम त्या उद्योगाच्या नफ्यावर तर होतोच, शिवाय भांडवल, गंगाजळी संपून उद्योग पुढे चालू ठेवणे कठीण होते. बँकांची स्थिती सध्या अशीच आहे. त्यामुळे नव्याने निधी उभारणे, देणी देणे, प्रलंबित ठेवणे किंवा काहीच शक्य नसेल तर दिवाळे काढणे या परिस्थितीवर किंवा परिस्थितीतून मार्ग काढण्यासाठी केंद्रसरकारला ‘एफआरडीआय’ कायदा (वित्तीय समाधान व ठेव विमा विधेयक) संमत करून घ्यायचा आहे. पण हे विधेयक म्हणजे ‘रोगापेक्षा औषध भयंकर’ अशी स्थिती असल्याचे या विषयातील तज्ज्ञांचे म्हणणे आहे.

नोटाबंदी आणि नंतर आलेल्या ‘जीएसटी’मुळे देशातील काही प्रमाणात जनता हवालदिल असतानाच सरकारने आता हे विधेयक आणल्याने बर्‍याच लोकांच्या मनात भीती निर्माण झाली आहे. कारण या नव्या विधेयकाद्वारे सरकारी बँकांना असे अधिकार मिळणार आहेत की, त्यामुळे बँका त्यांच्या ठेवीदारांस ‘आम्ही तुमचे काही देणे लागत नाही’ असे सांगू शकतील. यामुळे मेहनत करून किंवा सेवानिवृत्तीनंतर मिळालेले पैसे बँका आपल्या घशात घालतील आणि ठेवीदार रस्त्यावर येतील. एखाद्या बुडीत गेलेल्या उद्योगामुळे बँकांना विशिष्ट रकमेचा खड्डा पडला तर बँका तो भरून काढण्यासाठी त्या बँकेतील खातेदारांच्या ठेवी सहज वळत्या करून घेऊ शकतील. यामुळे हवी तशी कर्जे बँक अधिकारी संमत करतील. त्यात गैरमार्गे बरेच पैसे कमवतील व खाते डबघाईला आल्यावर ठेवीदारांच्या पैशांवर डल्ला मारतील. त्यामुळे या येऊ घातलेल्या भीतीमुळे अनेकांनी आपल्या ठेवी आतापासूनच बँकांतून काढून घेण्यास सुरुवात केली आहे. हे विधेयक संमत होणार असे लक्षात येताच बँकांपुढे पैसे काढून घेण्यासाठी नोटाबंदीच्या वेळी जशा रांगा लागायच्या तशा रांगा लागतील व वर्तमानपत्रांना पहिल्या पानासाठी चांगले फोटो मिळतील. बर्‍याच सहकारी बँका बुडाल्याने लोकांचा विश्‍वास सार्वजनिक उद्योगातील बँकांवरच आहे. तेथेही जनतेच्या ठेवी सुरक्षित नसतील तर लोक तिथे आपली पुंजी ठेवणार नाहीत. अशा प्रकारे या विधेयकाची सर्वत्र चर्चा सुरू झाल्याने, सरकारने असे काही घडणार नाही अशी सारवासारव केली असली तरी त्यावर विश्‍वास ठेवण्यास जनता तयार नाही. आपल्या सरकारवर जनतेचा विश्‍वास नसणे ही नक्कीच चांगली गोष्ट नाही.

डबघाईला आलेल्या आर्थिक क्षेत्रातील संस्थांना विविध उपायांचा अवलंब करून संजीवनी देण्यासाठी, त्यांच्या असण्यात स्वारस्य असणार्‍या घटकांचे हितसंबंध राखण्यासाठी, अशा संस्थांच्या पडझडीपासून अर्थव्यवस्थेला वाचविण्यासाठी बहुतेक प्रगत देशांत ‘रिझोल्युशन’ यंत्रणा कायमस्वरुपी अस्तित्वात असतात. आपल्याकडे अशी स्वतंत्र यंत्रणा अस्तित्वात नाही. आपल्याकडे येऊ घातलेल्या ‘रिझोल्युशन कॉर्पोरेशन’च्या स्थापनेची शिफारस न्यायमूर्ती बी. एन. श्रीकृष्ण यांच्या अध्यक्षतेखाली नेमलेल्या आर्थिक क्षेत्र वैधानिक सुधारणा आयोगाने केली होती, जो २०११ ते २०१३ या काळात कार्यरत होता. अर्थ खात्याने २०१४ मध्ये रिझोल्युशन कॉर्पोरेशनच्या स्थापनेसाठी एम. दामोदरन् यांच्या अध्यक्षतेखाली एक कृती गट स्थापन केला. आर्थिक क्षेत्रात ‘रेग्युलेशन’ (नियमन) या शब्दाला पर्यायी शब्द म्हणून ‘रिझोल्युशन’ हा शब्द वापरला जातो. त्यानुसार सध्या कार्यरत असलेल्या विविध नियामक यंत्रणांनी व प्रस्तावित महामंडळाने संयुक्तरीत्या वेळोवेळी प्रयत्न व कृती करून आर्थिक संस्था नेहमी सुदृढ राहतील व जर त्या बंद पडल्या तर त्यांचे ‘लिक्विडेशन’ निश्‍चित कालावधीत पूर्ण करून सर्व संबंधित घटकांच्या हितसंबंधांचे संरक्षण करतील हा या प्रस्तावित कायद्याचा मुख्य उद्देश आहे.

आर्थिक क्षेत्रातील उद्योगांचे (बँकांसह अन्यही) त्यांना ग्रासलेल्या समस्यांच्या तीव्रतेनुसार पाच प्रकारांत वर्गीकरण करण्यात आले आहे. ते प्रकार असे- कमी, मध्यम, बर्‍यापैकी, दोलायमान व अत्यवस्थ. पहिल्या तीन प्रकारच्या धोकापातळी गाठलेल्या संस्थांच्या पुनरुज्जीवनासाठी करावयाच्या उपाययोजनेत प्रस्तावित रिझोल्युशन महामंडळाची काही भूमिका असणार नाही. चौथी धोकापातळी गाठल्यावर नियामक संस्था व महामंडळ या दोघांनी मिळून कृती करायची आहे, तर धोक्याची अंतिम पातळी गाठलेल्या संस्थांचे पुनरुज्जीवन गुंडाळण्याच्या प्रक्रियेत ‘बेल इन’ तरतुदीचा उल्लेख आहे.

आपल्याला सोपविण्यात आलेली कामे पार पाडण्यासाठी प्रस्तावित महामंडळास दिलेल्या प्रमुख अधिकारात समस्याग्रस्त संस्थेची संपत्ती, कर्जे, तशाच स्वरुपाचा व्यवसाय करणार्‍या सशक्त संस्थेत वळती करणे, एकत्रीकरण, विलिनीकरण यांसारख्या पारंपरिक पुनर्वसन उपायांबरोबरच काही नवीन उपाययोजना, ज्या आपल्याकडे यापूर्वी कधीही वापरल्या गेल्या नाहीत, ते अवलंबविण्याचे अधिकार दिले गेले आहेत ते असे- देशाच्या एकूण अर्थव्यवस्थेत महत्त्वाचे स्थान व भूमिका असणार्‍या संस्था, ज्या आर्थिक अरिष्ट्यात सापडल्या तर संपूर्ण अर्थव्यवहार मोडकळीस येतील. अशा संस्था अर्थव्यवस्थेसाठी अत्यंत महत्त्वपूर्ण आर्थिक संस्था म्हणून जाहीर करणे ज्याअंतर्गत काही विशेष अधिकार महामंडळास मिळतील.
सध्या बँकांतील ठेवींना १ लाख रुपयांपर्यंतच्या रकमेवर विमा संरक्षण पुरविण्याचे काम ठेवी विमा व पत हमी महामंडळ करीत आहे. प्रस्तावित कायद्यात हे महामंडळ बरखास्त करून त्याची कामे ‘रिझोल्युशन’ महामंडळाकडे सोपविण्यात येणार आहे.
अत्यवस्थ धोक्याची पातळी गाठलेल्या संस्थांच्या ग्राहकांना अखंडित सेवा चालू ठेवण्यासाठी तात्पुरत्या सेवा पुरवठादाराची व्यवस्था करणे. रिझोल्युशन महामंडळ पुनरुज्जीवित होऊ न शकणार्‍या अत्यवस्थ संस्थांची ‘लिक्विडेशन’ प्रक्रिया जास्तीत जास्त दोन वर्षांत पूर्ण करेल. अत्यवस्थ कंपनीचा/बँकेचा पूर्ण किंवा अंशतः ताबा घेणे.

या प्रस्तावित कायद्याच्या कलम ५२ मध्ये वादग्रस्त तरतुदी आहेत, ज्यामुळे सध्या बँक ठेवीदारांत घबराट निर्माण झाली आहे. या कलमातील तरतुदी खरोखरच अंमलात आल्या तर आपल्या बँकेतील ठेवी बुडण्याची भीती ठेवीदारांना वाटत आहे. पण येत्या काही काळात असलेल्या काही राज्यांच्या निवडणुका व २०१९ मध्ये होणारी लोकसभा निवडणूक लक्षात घेऊन या तरतुदी अमलात आणल्या जातील असे वाटत नाही. या कायद्यातील तरतुदी बोथट केल्या जाण्याचीच शक्यता अधिक आहे. या कलमातील ‘बेल इन’ ही भारतात आजपर्यंत कधीही न अजमावली गेलेली संकल्पना ‘रिझोल्युशन’ महामंडळ राबविणार आहे. ‘बेल आऊट’ संकल्पनेत जसे की नव्याने शेअर विकून, नवीन कर्ज घेऊन, संपत्ती विकून पैसा उभा करणे याचा समावेश असतो. यात ‘स्टेक होल्डर्स’चे हितसंबंध सुरक्षित राहतात. पण ‘बेल इन’ याच्या उलट आहे.

अत्यवस्थ सेवा पुरवठादार देणी देण्यास नकार देऊ शकतो. ठेवीदार हे बँकेचे विनातारण धनको असतात. त्यांनी बँकेकडे ठेवी ठेवताना कुठलेही तारण घेतलेले नसते. त्यामुळे ‘बेल इन’ उपाय-योजनेत बँक त्याला देय असलेल्या ठेवी परत करण्यास नकार देऊ शकते. तारण धनकोंना देऊन काही रक्कम उरलीच तर त्यातून विनातारण धनकोंचे दावे मिटविले जातात.

बँका एका ठेवीचे दुसर्‍या ठेवीत, तसेच अशा ठेवींच्या मूळ अटी व शर्तीत बदल करू शकतील. बचत खात्यावरील रक्कम मुदत ठेवीत रुपांतरित केली जाऊ शकेल. मुदतबंद ठेवीचा कालावधी वाढविला जाऊ शकतो. आधी कबूल केलेल्या व्याजाच्या दरात बदल होऊ शकतो. त्याऐवजी दुसर्‍या दीर्घ मुदतीच्या ठेवी दिल्या जाऊ शकतात. याचा अर्थ ठेवीदारांना ठेवींची रक्कम आपल्या गरजेच्या वेळी न मिळता बँकेच्या सोयीप्रमाणे मिळतील.

रिझोल्युशन महामंडळ ठेवीदारांच्या ठेवींवर ठराविक रकमेपर्यंत विमाकवच पुरविणार आहे. परंतु ते सध्याच्या प्रमाणे सरसकट एक लाख असेल की त्याहून जास्त असेल? कमी असेल? याचा या विधेयकात काहीही उल्लेख नाही. प्रस्तुत विधेयकाच्या कलम २९ मध्ये असे म्हटले आहे की, योग्य त्या नियमकाबरोबर सल्लामसलत करून प्रत्येक ठेवीदाराला नुकसानभरपाईपोटी द्यावी लागणारी रक्कम निश्‍चित करण्यात येईल. याचा अर्थ असा होतो की, नुकसानभरपाईची मिळणारी रक्कम सध्या मिळणार्‍या रकमेनुसार सर्वांना सारखी नसून ठेवीदारनिहाय तसेच बँकनिहाय वेगवेगळी असू शकते. एकाच बँकेच्या खातेदारांना वेगवेगळी नुकसानभरपाई पण मिळू शकते. तसेच अन्य बँकांच्या ठेवीदारांना वेगळी रक्कम पण मिळू शकते.

सध्या बँकांमध्ये ठेवलेल्या ठेवी फक्त एक लाख रुपयांपर्यंत सुरक्षित आहेत. त्याहून अधिक रकमेच्या ठेवी सध्याही बुडतात. ‘बेल इन’ योजनेखाली ठेवींच्या स्वरुपात वा मुदतीत फरक केला तर थोडीशी गैरसोय होईल, पण सगळी मुद्दल तर बुडणार नाही जी सध्या बुडू शकते. डबघाईला आलेल्या बँकांची ‘लिक्विडेशन’ प्रक्रिया वर्षानुवर्षे चालू राहते. याचा फटका ठेवीदारांना बसतो. रिझर्व्ह बँक गैरव्यवस्थापन असलेल्या बँकांवर बराच काळ प्रतिबंध घालत राहते. सहकारी बँकांच्या बाबतीत सहकार खाते अशा बँका ‘लिक्विडेशन’मध्ये काढण्यात कितीतरी वर्षे घालवतात. ठेवीदारांचे पैसे मात्र परत मिळत नाहीत.

या प्रस्तावित कायद्यात बँक ठेवीदारांशिवाय विमाधारक, निवृत्तीवेतन योजनांचे खातेदार, रोखे बाजार नियमन कंपन्यांचे भागधारक अशा अन्यांचाही विचार करण्यात आला आहे. प्रस्तावित कायद्यामुळे विमाधारकांनाही लाभ होणार आहे. या कायद्यातून पळवाट काढण्यासाठी गुंतवणूकदारांनी एकाच बँकेच्या ऐवजी वेगवेगळ्या बँकांतून तसेच पोस्टांच्या गुंतवणूक योजनांत गुंतवणूक करून धोका कमी करावा.
सर्व बँका काही एकाच वेळी डबघाईला येणार नाहीत. हा कायदा आल्यावर बँक कर्मचार्‍यांच्या ‘अकाऊन्टीबिलिटी’चे नियम कडक करावेत. बँकांच्या अंतर्गत कारभारात राजकारण्यांची लुडबूड कमी करावी व शासनाने सार्वजनिक उद्योगातील बँका खाजगी कराव्यात. त्या जर केल्या तर शासनाला स्वतःच्या मुलावर ओरडण्यापेक्षा दुसर्‍यांच्या मुलांवर सहज ओरडता येईल. सध्या तरी या प्रस्तावित विधेयकाचे हे स्वरूप आहे. पाहूया या विधेयकाचे कायद्यात कसे रुपांतर होते ते. हे विधेयक आहे तसे कायद्यात रुपांतरित झाले तर देशभर नोटाबंदीने जसा हलकल्लोळ माजवला होता तसाच माजेल हे निश्‍चित!